2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京举行。全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》），明确了“十五五”时期（2026-2030年）的发展方向、主要目标和重点任务。

站在承前启后的历史交汇点，深入学习贯彻《规划建议》精神，准确把握我国“十五五”时期的重点政策导向，对推动经济社会高质量发展、开创中国式现代化建设新局面具有重要战略意义。广西工程咨询集团作为国有智库企业，第一时间开展《规划建议》研究工作。即日起，《广咨智库》专栏推出《规划建议》系列解读，与您一起读懂背后的政策信号与市场机遇。

第一期解读分享：“十五五”时期重点政策导向

突出承前启后的重要地位

《规划建议》指出，“‘十五五’时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”“党的二十大确定到2035年基本实现社会主义现代化。‘十四五’时期是第一个五年，已打下坚实基础，实现良好开局。‘十五五’时期是夯实基础、全面发力的关键时期，制定和实施好‘十五五’规划，能为2035年基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。”

科学制定和接续实施五年规划，已成为我们党治国理政的重要经验，更是中国特色社会主义重要政治优势。从“一五”计划到“十四五”规划，五年规划不断迭代升级，既保持战略连续性，又根据时代变化动态调整，实现了短期目标与长远愿景的有机统一。

当下，正值世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，机遇与挑战并存。

各地的“十五五”规划，也必须从“承前启后”的地位出发，既要服务“中华民族伟大复兴的战略全局”，瞄准二〇三五年远景目标，又要科学合理制定“十五五”发展目标，一个领域一个领域地合理确定任务，提出思路举措。

突出“以经济建设为中心”，巩固壮大实体经济根基

以推动高质量发展为主题，《规划建议》与“十四五”规划一脉相承。时隔10年，《规划建议》再次明确“坚持以经济建设为中心”，提出“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”的经济发展总体目标。“十四五”建议“保持制造业比重基本稳定”，“十五五”建议“保持制造业合理比重”，再结合2020年到2024年制造业增加值占比从25.7%下降至24.9%，“十五五”期间既要做大、努力维持甚至提高占比，更要做强、增强竞争力和产供链韧性。

经济发展领域的重点是科技自立、新质生产力、高质量发展的落地执行。其中，“科技自立”出现频率最高，科技自给将成为未来发展的核心驱动之一；“新质生产力”首次进入五年规划建议中央文件，明确了经济结构升级的主攻方向；“高质量发展”被多次提及、强调，取代了以往“持续健康发展”的表述，代表政策重心由“定向布局”转向“落实与提质”。

单列“优化提升传统产业”是很重要的变化。“十四五”对传统产业的提法是“高端化、智能化、绿色化”，“十五五”保留了“智能化、绿色化”，增加了“融合化”，既是强调制造业的产供链融合，也是积极促进传统产业与数字经济、先进制造业与现代服务业深度融合，打破产业边界，催生“1+1>2”的聚合效应。明确提出“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等”八大传统产业“在全球产业分工中的地位和竞争力”，既是出于稳就业、稳企业、稳市场、稳预期的考虑，更是保持相关领域产业链供应链的安全韧性和控制力。

相比“十四五”，战略性新兴产业保留了新能源、新材料、航空航天，增加了低空经济，删除了新一代信息技术、生物技术、高端装备、新能源汽车、绿色环保、海洋装备，新提出的“未来产业”包括量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。删掉的6类战略性新兴产业，部分调整到了未来产业中，其他的已具备较好产业基础与规模。新提出未来产业，则已不再局限于在现有赛道中追赶，而是主动谋划、提前布局可能定义下一代经济增长动力的前沿方向。

突出以“国内大循环”为主，集中力量办好自己的事

“十四五”强调“畅通国内大循环，促进国内国际双循环”并列，是要靠国际市场来带动国内发展；“十五五”强调“坚持扩大内需，增强国内大循环内生动力和可靠性”，是要以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性的战略部署。其中，大力提振消费、扩大有效投资、建设全国统一大市场是主要任务。

要对冲美国市场份额缺口，就要努力扩大内需或者继续开拓其他海外市场。其中扩大内需是自主可控的，开拓其他海外市场则存在不确定性。《规划建议》提出“居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强”等目标，各类消费“内卷”严重，价格难以提高。如何通过完善分配制度等措施，让民众有钱、有稳定预期，敢花钱，用真实的购买去形成新的、真实的需求，进而让企业围着真实的终端需求转，让政府投资更多投向民生、投向优质的企业，才能切实提高投资效益。另一方面则是政府向“新型城镇化”领域的投资，特别新增“海洋经济高质量发展”的板块，值得重点关注。

纵深推进全国统一大市场建设的基本要求是“五统一、一开放”。从“加快建设”到“纵深推进”，从“五统一、一破除”到“五统一、一开放”，表明全国统一大市场建设正由破除壁垒迈向规则统一、制度开放的新阶段，将以更高水平开放推动经济循环在更宽领域更深层次上全面畅通。但要素流通越是畅通，越容易流向发达地区，如何促进区域协调发展是难点。2022年中央政治局会议首次提出“经济大省要勇挑大梁”，此后频繁出现在官方的表述中，“十五五”继续“支持经济大省挑大梁，在推进中国式现代化中走在前作示范”，其他各省则是鼓励其“发挥比较优势、各展所长”，但也有“加大差异化政策支持力度，促进革命老区、民族地区、边疆地区等振兴发展”的政策倾斜。

突出“扩大自主开放”，塑造中国和世界关系新格局

在集中力量办好自己的事的基础上，加强“自主开放”，提升贸易投资合作质量和水平，开拓多元稳定的海外市场，高质量共建“一带一路”，提升中国在全球产业分工中的竞争力，多途径拓展国际循环，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，增强在国际循环中的话语权。

“人工智能”是中美竞争的核心领域，《规划建议》提出“全面实施‘人工智能+’行动，以人工智能引领科研范式变革……抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业”，着重务实推进各领域规模化应用，与“不断堆叠的高投入、高算力模式冲击前沿创新”展开全面竞争。战略性新兴产业和未来产业是中美竞争的前线，关键金属具有战略意义，传统产业也要巩固提升“在全球产业分工中的地位和竞争力”。从芯片到造船、从稀土到大豆，产业链供应链攻防战已全面展开。

世界上除了美国，还有很多国家。今年1-9月我国货物出口额2.59万亿美元，同比增长6.1%，增幅较去年同期扩大1.8个百分点。虽然对美出口同比下降约15%，但对越南、泰国、印尼、菲律宾出口分别同比增长20.7%、22%、21%、6.8%、对欧洲、非洲分别增长5.5%、28.3%，“十五五”还要继续“推动贸易创新发展”。除了贸易，还有“拓展双向投资合作空间”，重点是“有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，引导产业链供应链合理有序跨境布局”。

突出更有力有效实施积极的财政政策，增强财政可持续性

发挥积极财政政策作用，《规划建议》在扩大有效投资方面，提出“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”，基础设施、公共服务设施、人力资源开发和人的全面发展投资要增加，而且要适应人口结构变化和流动趋势，各地需要在吸引人口流入、鼓励生育方面多想办法；在提升宏观经济治理效能方面，提出“加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”“增加地方自主财力”，各地发展需要积极主动衔接国家重大战略任务，也需要给予社会民生足够的重视。

提出“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，重点是切实防范化解地方政府债务风险。要坚持在发展中化债、在化债中发展，持续用力防范化解地方政府债务风险。进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台。优化债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

其他方面

农业农村现代化

《规划建议》强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，加快建设农业强国。要提升农业综合生产能力和质量效益，推进宜居宜业和美乡村建设，提高强农惠农富农政策效能。强调“综合生产能力”，意在增强重要农产品供给保障能力，乡村建设则明确了“宜居宜业和美”的标准，“深化农村改革”不再单独强调，融入到“提高强农惠农富农政策效能”中。

社会主义文化繁荣发展

《规划建议》强调“弘扬和践行社会主义核心价值观”。文化事业建设重点从“十四五”的“国家重大文化设施和文化项目”“建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园”转向系统化的“中华优秀传统文化传承发展”“建好用好国家文化公园”“历史文化名城、街区、村镇有效保护和活态传承”“公共文化服务提质增效”“统筹推进群众体育和竞技体育发展”。文化产业发展则从“健全体系”阶段推进到“加快发展”阶段，以文化赋能经济社会发展。增加“提升中华文明传播力影响力”，重点是增强主流媒体国际传播能力、加强区域国别研究和广泛开展国际人文交流合作。

绿色低碳转型

《规划建议》设定了“碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成”的目标，相关的制度加快完善。碳排放总量和强度双控制度、多元化生态补偿机制、新型能源体系、固体废物综合治理行动、有序设立新的国家公园和工业、城乡建设、交通运输、能源等绿色低碳转型需要重点关注。

统筹发展和安全

《规划建议》强调“国家安全屏障更加巩固”，并部署了完善国家安全体系、有效防范化解重点领域风险等任务。